2021年5月31日，中共中央政治局会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。这是继2015年全面两孩政策之后，中国生育政策的又一次重大调整。也是在2020年第七次全国人口普查数据公布之后，针对中国人口形势所做出的重要政策响应。中国从此进入多孩时代。为什么实施三孩生育政策而不是全面放开？实施三孩生育政策会带来怎样的社会影响？需要通过哪些配套支持措施保障生育政策的顺利施行？
规模压力与结构挑战并存是实施三孩生育政策的根本原因
目前全面放开生育的时机尚未到来，中国人口正在面临规模压力与结构挑战并存的严峻形势。“七普”数据显示，一方面，2020年中国人口总量高达14.1亿人，庞大的人口规模压力依然存在，人口和资源环境间的紧约束关系依然存在，而且区域间、人群间的生育意愿和行为差异不容忽视。另一方面，2020年总和生育率只有1.3，再创历史新低，60岁及以上老年人口数量2.64亿人，占总人口比例为18.7%。老年人口数量和比例都超过了少儿人口，倒金字塔型结构凸显。
在这样的人口形势下，实施全面三孩政策是兼顾了规模压力和结构挑战的阶段性政策。既延续了过去的数量控制策略，考虑了人口规模压力依然存在的现实；同时又在原有的数量限制上进一步宽松化，考虑到了生育持续低迷可能带来的负面影响。每一个阶段的人口政策都是立足现实、兼顾历史、着眼未来的，未来随着人口形势的变化，如在人口进入负增长之后，中国的生育政策应该还会实施进一步的宽松化改革。
实施三孩生育政策会带来全方位的社会变革
虽然仅仅在原有二孩生育政策的基础上多增加了一个孩子，但实施三孩生育政策带来的社会经济影响却更为深远。
首先，三孩生育政策为新型红利的出现和中长期人口红利的持续创造了条件。之所以“人口红利”问题备受关注，是因为过去几十年间中国经济的高速增长得益于人口机会窗口的开启，抓住机会创造并享有了“人口红利”。这一“人口红利”主要源自人口转变期间生育率下降带来的总抚养比下降。随着人口老龄化逐渐加深，少儿人口比例在生育政策宽松化改革驱动下会逐渐上升，相应地人口转变带来的“人口红利”将趋于消失，何时再现，取决于人口结构的变化互动关系。我们目前需要尽可能开发人才红利、老年红利和性别红利，以新型红利代替原有的人口转变带来的红利。
其次，实施三孩生育政策会造成更大的社会抚养压力。业已庞大的老年人口规模和新增的少儿人口规模累加起来，会造成“两头沉”的现象，形成更大的社会抚养压力。从中长期来看，新增的人口会转变为新增的劳动力，相对能缓解社会压力。人口结构的问题，不是立竿见影的问题，这一代新生儿，需要20年左右才能转变成劳动力。在生育政策继续宽松化改革的前提下，对于劳动年龄人口压力的缓解相关的措施，或者说对社会总抚养比的增加可能带来的一些问题，需要做好充分准备。
再次，实施三孩生育政策使家庭规模的差异化和多样化更为凸显。在普遍一孩政策时代，大多数家庭只有一个孩子，家庭的同质性更强。随着生育政策的不断宽松化，家庭因为孩子数量差异在规模上显现出比以往更大的差异性，而孩子数量差异又凸显了家庭在生儿动机、育儿理念、经济实力、社会资源等多方面的差异。
与人们通常期待的不同，实施三孩生育政策并不能立竿见影地缓解人口老龄化问题，这取决于新增老年人口与新出生活产婴儿数量的博弈。积极应对人口老龄化挑战的关键在于面向2.6亿老年人口，发挥老年人在经济社会建设中的积极作用，为有需要的老年人提供优质服务，实现广大老年人及其家庭对美好生活的向往。某种意义上，老龄化问题是结构问题，可以通过调整结构加以解决；老年人口问题则是民生问题，是更根本的问题，需要在高质量发展的背景下系统解决，转化老龄风险为老年红利。
推翻三座压力大山是保障生育政策顺利施行的必要条件
自1992年中国生育率低于更替水平并持续低迷，虽然生育政策的宽松化改革起到了一定的作用，但效果有限。如全面两孩政策实施之后，每年新生婴儿中二孩占比不断提升，二孩总和生育率也有所上升，但总和生育率仍不升反降的主要原因是一孩生育率的快速下降。育龄人群特别是年轻育龄人群的生育焦虑和迟疑造成了生育水平总体上的偏低。
三孩生育政策能否有效提升生育水平，取决于三座压力大山能否被顺利推翻。
第一座大山是经济顾虑和困难，突出体现在“三育”负担上。其中生育负担主要是生孩子的成本。目前生一个孩子的直接成本从几千到上万元不等，取决于顺产还是剖宫产，以及住院时间和护理级别等。完善孕产妇和婴幼儿保健与护理服务体系，根据家庭经济情况进行相关费用的减免，可有效降低生育负担。养育负担因家庭而异，是家庭经济条件和父母育儿期望的具体体现，需要提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，也要适当降低人们育儿的精细化程度和过高期望。教育负担则是“三育”负担中最为沉重的一个，课外辅导、择校费用、学区房等一系列相关成本均与之相关，需要国家系统政策配套，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支。此外，经济顾虑还体现在就业的稳定性和住房的安全感上。安居乐业才有可能放心生育。
第二座大山是女性的工作家庭冲突困境。工作家庭冲突是职业女性面临的最大难题，也是目前生育意愿和行为低迷的一个重要原因。女性产假时间的设计既要考虑家庭育儿实际，也要兼顾单位的承受力，否则单位的损失会以招聘歧视等方式反射到女性身上。关键在于扭转育儿是女性专责的意识，生育不仅是女性的、更是家庭的、也是全社会的责任，生育相关的时间和经济成本需要妥善分担，在实施三孩生育政策时相关政策配套措施的设计必须要贯彻性别平等的理念。
第三座大山是晚婚晚育的社会文化。长期以来，为了解决人口过快增长的问题，在宣传上过于强调晚婚晚育；而随着社会经济的发展和教育的普及，晚婚晚育逐渐成为社会实践，婚姻和生育年龄不断推迟，特别是在大城市，平均初婚年龄已经接近30岁。生育是有最佳年龄限制的，高龄生育会带来很多不必要的健康问题。因此，重塑社会婚育文化，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，营造适龄婚育和生育友好型的社会文化氛围，消除年轻人对生育的焦虑和恐惧，也是非常重要的措施内容。
在推行这些相关政策配套措施中，有两个方面需要特别注意。一是供给与需求的匹配性，要避免一厢情愿式的政策设计和措施实施，应关注人群需求的异质性，既要满足一般需求，也要满足处于不同生命周期的人群的特殊需求，措施制定要尽量精细化和人性化，从使用者角度出发进行设计。二是要考虑可行性和可持续性。特别是涉及资金发放、假期安排等类政策措施，要兼顾利益相关者的多方诉求，确保政策措施能够落地且能够在较长时期内持续。
（作者为中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授）
